Nell’immaginario dei partiti la legge elettorale pare essere la principale causa dell’instabilità dei governi e delle legislature italiane.

Il banaloma 51 [3]- Alcuni dei leader di partito hanno inventato il «banaloma del 51%»: se un partito ottiene oltre il 50% dei voti la legislatura non cade prima della naturale scadenza e non cade nemmeno il governo. Da che esiste la Repubblica non è mai accaduto che un partito abbia ottenuto il 51% dei voti.
Non per questo i partiti si sono arresi all’evidenza, da sempre tentano di aggregare coalizioni di partiti la cui somma dei voti ottenuti superi il 51%. Questa condizione dovrebbe garantire che il banaloma 51 possa davvero esistere e funzionare, ebbene non è così:

  • la durata media dei governi è di 13 mesi
  • la durata media delle legislature concluse di 49 mesi (contro i 60 previsti) (solo tre hanno raggiunto la scadenza naturale).

Nemmeno questa ulteriore evidenza ha incrinato la fede partiti nel banaloma 51. Fin dalle prime legislature si sono messi alacremente a perfezionare leggi elettorali che potessero non solo raggruppare il famoso 51%, ma anche essere così solide da non essere mai minacciate da sfiducie e cadute. Ironia dell’eterogenesi dei fini: la durata media sembra scendere invece di salire.
In settant’anni di storia la ricerca del banaloma 51 non ha prodotto stabilità che non è garantita da nessuna delle molte leggi elettorali del passato. I partiti però ancora non hanno abbandonato l’idea del banaloma 51 e della legge elettorale perfetta.
Ai Cittadini potrebbe venire il sospetto che i partiti perseguano scopi diversi dalla stabilità? Pare di no, i Cittadini sono molto appassionati dalle sfide elettorali inclusa la competizione sulla legge elettorale stessa che ormai fa parte integrante di tutte le campagne elettorali.

Cosa fanno i Cittadini degli Stati europei comparabili all’Italia?

Una prima osservazione sull’insieme conferma che la forma organizzativa dell’amministrazione del Paese, che chiamiamo democrazia, è instabile. In effetti lo è volutamente perché si fonda sulla sostituzione periodica delle persone nei ruoli di decisione e di controllo. I vantaggi di questo sistema a rotazione sono importanti, fra di essi anche quello di evitare che si stabilizzino poteri perpetui, tendenti al dispotico e perciò restii ad adattarsi all’evoluzione della società. Inoltre nell’attuale contesto sociale in rapida mutazione, la rotazione aumenta la capacità di adattamento e facilita il cambiamento. Nella tabella osserviamo alcune stranezze, per esempio i capi di governo sono più stabili dei loro stessi governi e più accentuatamente in Italia. Come è possibile? Non sarebbe più coerente se i capi di governo seguissero il destino dei loro governi, come sembra ad esempio nel caso UK? Un’altra apparente anomalia è la notevole distanza dell’Italia dalle medie degli altri Paesi nonostante il banaloma 51 e i numerosi tentativi di formulare la legge elettorale che finalmente dona stabilità.
Forse bisogna cercare nella peculiare interpretazione dei processi, dell’organizzazione e del funzionamento della democrazia i reali fattori che aiutano la stabilità senza per questo facilitare la costituzione di poteri perpetui.
Per lo scopo di questo articolo consideriamo due soli fattori:

  1. La rotazione, intesa come flusso di persone che entrano ed escono dai confini dell’Amministrazione Pubblica, incluse le limitazioni sulla non ripetibilità[1] dei ruoli e sulla loro incompatibilità[2].
  2. La distribuzione del potere in pochi o molti punti di decisione (es: numero dei parlamentari, dei ministri, delle parti coinvolte locali-nazionali-supernazionali) per ciascun ambito di decisione (es: relazioni internazionali, ambiente, lavoro, difesa, giustizia, ecc.).

I pesi combinati di questi due fattori sono sufficienti a inquadrare il tipo di funzionamento di ciascuna democrazia realmente applicata, proponiamo alcuni esempi:

  • Autocrati e despoti – Questa categoria di amministrazioni è caratterizzata da:
    1. Bassa rotazione degli Amministratori Pubblici che generalmente hanno incarichi a vita o rimangono in carica per tempi molto lunghi.
    2. Minima distribuzione del potere in poche mani per lo più vicine al despota.
  • Democrazie evolute – L’elevata rotazione è il fattore che contraddistingue le democrazie più sperimentate. Ad esempio:
    1. La Svizzera ha scelto una distribuzione assai vasta, tanto che i suoi 26 Cantoni si definiscono Stati Autonomi, ma l’elemento più forte è la stabilità dell’esecutivo controbilanciata dall’elevata rotazione degli Amministratori Pubblici, è quest’ultima che impedisce il consolidamento di poteri perpetui:
      1. Ogni 4 anni si rinnovano contemporaneamente il Consiglio Nazionale (200 membri) e il Consiglio dei Cantoni (46).
      2. I Consiglieri delle due Camere eleggono un esecutivo di sette ministri (che non può essere da loro sfiduciato) i cui membri coprono a turno, per un anno, il ruolo di Presidente
      3. Il potere perpetuo è ulteriormente ostacolato da uno strumento che non elegge persone, ma fa votare sulle cose (provvedimenti importanti per l’intera Svizzera o per i singoli Cantoni o per le singole Città), si tratta dei referendum che sono programmati nel calendario dell’Amministrazione per almeno quattro volte all’anno
      4. La democrazia svizzera è un caso di massima estensione del diritto di scegliere dei cittadini, ma non è questo aspetto elettorale, caratteristico delle democrazie rappresentative, a impedire la formazione di poteri duraturi, lo è invece la rotazione forzosa (costituzionale) degli Amministratori Pubblici.
    2. Gli USA – Taluni ritengono che il caso svizzero rappresenti un’esperienza attuabile più facilmente nei Paesi poco popolosi. Il caso USA, che è il secondo o terzo Paese al mondo per popolazione, a seconda che si consideri l’Europa Unita come una sola entità, manifesta alcune interessanti caratteristiche in parte contrapposte e in parte coerenti con il modello svizzero:
      1. Gli USA hanno optato per una forte concentrazione del potere che però viene esercitata solo in specifici ambiti (es. politica estera incluso il commercio, difesa, intelligence, giustizia nei casi contro la Federazione) lasciando ampio spazio alle scelte dei singoli Stati e dei loro cittadini.
      2. Anche in questo caso la veloce rotazione, costituzionalmente definita, è uno dei fattori fondamentali che impedisce la formazione di poteri perpetui:
        1. Ogni 2 anni viene rinnovata la Camera Federale (435 membri)
        2. Ogni 4 anni viene eletto il Presidente. Le elezioni «mid term» quelle di cui sopra che cadono a metà mandato segnalano, con i cambi di maggioranza, una valutazione sul suo operato da parte dei Cittadini. Da notare che il cambio di maggioranza non fa cadere il governo. Il Presidente non può essere sfiduciato (se non in caso gravissimi) e nel contempo gli è impossibile essere eletto per più di due mandati.
        3. Ogni 2 anni viene sostituito un terzo dei Senatori (30 circa su 100).
        4. In sostanza il sistema si aggiusta ogni due anni pur garantendo l’operatività dell’esecutivo per 4 anni (stabilità).
    3. Le democrazie intermedie – Fra il sistema dei despoti e quello delle democrazie avanzate vi è un’ampia gamma di diversi sistemi che funzionano a rotazioni generalmente più lente. L’Italia è fra questi:
      1. Teoricamente ogni 5 anni si rinnova contemporaneamente la Camera (630 deputati) e il Senato (315).
      2. Ogni 7 anni viene eletto il Presidente della Repubblica che è stato rieletto in un solo caso, la rielezione non accade anche perché vengono scelte personalità in età avanzata.L’esecutivo decade insieme alle Camere o per sfiducia, mediamente sono caduti e ricostituiti 3 governi per legislatura:
        1. Solo 7 su 17 legislature sono decadute dopo avere superato i 1750 giorni vicini alla scadenza naturale di 1825, 4 di esse nei primi 22 anni della Repubblica e solo 3 nei successivi 50 anni. Un notevole rallentamento.
        2. Solo 2 governi hanno avuto una durata superiore ai 3 anni
        3. Solo 4 governi fra i 2 e i 3 anni
        4. 26 fra 1 e 2 anni
        5. 31 meno di un anno.

In sintesi: in Italia le durate sono solo teoricamente più lunghe della media, nei fatti il governo, e spesso le legislature, cadono ogni qual volta un suo provvedimento non viene approvato. In altri termini il cambiamento di orientamento politico-elettorale, del tutto indipendentemente dalla sostanza del provvedimento in dibattimento, fa cadere il governo e forse la legislatura.

  • Dal confronto con le democrazie più ammirate deduciamo che:
    1. La stabilità (rotazione) può essere programmata.
    2. Le scadenze teoriche dell’Italia sono più lunghe della media. Le scadenze de facto sono molto più brevi.
    3. Non vi è correlazione fra dimensione del Paese e durate delle legislature e dei governi.
    4. Le scadenze obbligatorie non mettono a rischio la democrazia, al contrario enfatizzano l’obbligo (accountability) degli eletti e dei dipendenti a operare per il bene dei Cittadini per tutto il mandato senza vie di fuga elettorali.
    5. La «sfiducia» all’esecutivo stimola la campagna elettorale permanente fra partiti, abbatte l’efficacia e l’efficienza operativa dell’esecutivo. Il caso particolare UK è l’opposto di quello Italiano e infatti le elezioni anticipate vengono, raramente, utilizzate dal governo in carica e solo quando ha la percezione di avere più consenso di quello iniziale, non meno consenso.

    Proposta per l’efficienza della macchina dello Stato:

    1. Allineare il limite massimo di durata delle legislature a quelle dei Paesi più ammirati (4 anni?) o più realisticamente a 3 anni (le durate più lunghe degli esecutivi).
    2. Limitare la ripetibilità del mandato del primo ministro a non più di due volte.
    3. Obbligare l’esecutivo ad operare per tutta la durata del mandato anche se viene meno il sostegno maggioritario al Parlamento, vuol dire che il governo potrà/dovrà eseguire solo ciò che è gradito al Parlamento amministrando e forse anche facilitando la cooperazione con le minoranze.

    In tutto ciò la legge elettorale poco conta e sarebbe probabilmente opportuno evitare che venga cambiata in prossimità delle elezioni, andrebbe cambiata solamente entro il primo terzo della legislatura, la cui durata sia appunto fissata.

    In sintesi la proposta cerca di:

    1. Alleggerire le motivazioni politico-elettorali nel processo di approvazione aumentando la concentrazione della discussione sui singoli provvedimenti (il singolo provvedimento può cadere, ma non per questo cade l’intero esecutivo o addirittura la legislatura)
    2. Aumentare la democrazia reale perché aumenta per i cittadini la possibilità di valutare i provvedimenti invece di essere costretti a valutare i provvedimenti in funzione della posizione politica delle parti che li propongono (partiti, sindacati, poteri intermedi, ecc.)
    3. Separare i processi elettorali dai processi di approvazione dei provvedimenti consentendo di definire ritmi diversi e più consoni ai fabbisogni dei cittadini:
      1. La discussione dei provvedimenti dovrebbe essere più rapida e più puntuale senza eccessive complessità e pressioni politico-elettorali
      2. L’elezione delle persone e le scelte di indirizzo politico possono essere condotte in tempi programmati.
    4. I diversi ritmi consentirebbero un certo risparmio di costi anche in termini di rimborsi elettorali che qualche malizioso potrebbe ritenere che essi costituiscano una motivazione ad aumentare le frequenze elettorali.

    [1] La limitazione a uno o due mandati è frequente per i ruoli elettivi principali, ma in molte organizzazioni è opportuno ruotare anche i funzionari a rischio di eccessiva connessione con l’ambiente, per esempio i direttori degli acquisti o i magistrati. Un’ampia rotazione porta con sé la critica di esporre la comunità alla caduta di efficienza, ma è un’argomentazione molto difficile da dimostrare, mentre è facile dimostrare statisticamente che la rotazione porta idee nuove e nuova efficacia.

    [2] La non compatibilità dei ruoli è un concetto più intuitivo che si applica in tutti i casi nei quali una persona sia stata in posizioni limitate da criteri di incompatibilità e si tratta quindi di estendere tale incompatibilità per un tempo sufficientemente lungo da neutralizzare le precedenti influenze. Un esempio di facile comprensione sono gli accordi di non concorrenza in ambiente privato, la cui logica è correttamente applicata in molti settori pubblici nei quali le informazioni e le relazioni contano anche più della concorrenza.

  • [3] Ho rubato l’espressione banaloma all’amico ed ex-collega Fabio Benasso, ora Amministratore Delegato di Accenture Italia. La parola deriva da assioma che in matematica e logica vuol dire: affermazione che non necessita di dimostrazione, ma che è pietra angolare dei successivi teoremi. La parola banaloma invece vuol dire: sembra un assioma, ma non serve assolutamente a nulla.