Criteri tradizionali di contabilità pubblica

La contabilità pubblica storicamente ha adottato la contabilizzazione per cassa – sia in Italia che all’estero. Questa impostazione, che si contrappone al criterio di competenza adottato nel settore privato, si caratterizza per maggior semplicità ma non è in grado di fornire un’adeguata rappresentazione della situazione economica di un ente.

A parziale giustificazione del “ritardo” dell’amministrazione pubblica nel dotarsi di sistemi di reporting adeguati occorre precisare che la gestione finanziaria e contabile di un’ente pubblico è di per sé caratterizzata da maggior formalismo per ovvie ragioni di controllo dell’utilizzo dei fondi : ciò induce maggiore complessità nelle rilevazioni contabili, generando fasi amministrative aggiuntive quali “accertamento/riscossione/versamento” e “impegno/liquidazione/pagamento” , sconosciute al settore privato.

Il criterio di cassa prende infatti a riferimento la manifestazione monetaria delle transazioni economiche (incassi e pagamenti), a prescindere dal fatto che detti incassi e pagamenti si riferiscano a costi e ricavi inerenti a processi economici intercorsi nell’esercizio.

Ecco un semplice esempio per dare un’idea immediata della problematica: la bolletta per il consumo di energia elettrica, che si riferisce sempre ai mesi precedenti all’emissione. Le bollette emesse nei primi mesi di ogni anno si riferiscono dunque ad utilizzi di energia che hanno contribuito all’attività economica nell’anno precedente. Ne deriva così una rappresentazione distorta del risultato economico di ciascun esercizio, che penalizza il risultato dell’anno successivo a favore di quello precedente.

Come si può immaginare le voci di costo e ricavo che rientrano in casi di questo tipo (e spesso comportano discrepanze su archi di tempo pluriennali) sono numerosissime e generano distorsioni sostanziali .
Si aggiunga che anche lo stato patrimoniale tradizionalmente non è stato ricompreso nella reportistica finanziaria degli enti pubblici – il che comporta l’assenza di informazioni non solo patrimoniali ma anche finanziarie (ottenute, come noto, dall’uso congiunto di voci patrimoniali ed economiche).
Tradizionalmente, inoltre, il settore pubblico ha potuto impiegare adattamenti specifici nell’intento di rimediare almeno in parte alle suddette carenze. Purtroppo tali adattamenti – nella loro eterogeneità e scarsa analiticità – hanno compromesso la possibilità di confrontare i rendiconti –sia a livello nazionale che internazionale.

Un esempio particolarmente diffuso nel nostro Paese è quello dei “residui” – attivi e passivi – che rappresentano la differenza tra voci di entrata ed uscita iscritte a bilancio secondo il principio della gestione di competenza e le stesse voci iscritte in accordo alla gestione di cassa. Ovvero della quota di entrate e spese che l’ente riteneva di effettuare nel corso dell’anno che – ancorchè effettivamente manifestatesi – non sono state pagate o riscosse.

Si tratta di voci – si noti – “complessive”: una riga di bilancio che comprende tutte le innumerevoli voci di differenze di questo tipo, che non permettono raffronti tra un esercizio e l’altro o tra enti diversi e sono anche facili fonti di errore, visto che ogni anno andrebbero rettificati delle voci che l’ente prevede di non incassare o di incassare parzialmente.

Le novità introdotte negli ultimi anni in Italia

Nell’ultimo decennio, le note circostanze di crisi finanziaria e di tensioni nell’area Euro hanno imposto manovre finanziarie di risanamento coordinate dalla BCE e dalle altre autorità europee. E’ evidente come da un lato tali manovre – per avere effetti concreti ed essere percepite come “eque” da tutti i Paesi – presuppongano criteri di rendicontazione della finanza pubblica omogenei e trasparenti e dall’altro l’omogeneità a livello nazionale debba obbligatoriamente trasmettersi in tutta la Pubblica Amministrazione.

Da qui il d.lgs. 118 del 2011 ( a cui ha fatto seguito il d. lgs. 126/2014) che prevede la riforma contabile della Pubblica Amministrazione, entrato in vigore a partire dall’esercizio 2016 ed applicato a tutti gli Enti Territoriali dopo un periodo di sperimentazione di 4 anni.
Esso prevede l’applicazione della “contabilità potenziata”, ovvero di
– Principio di competenza
– Piano dei conti integrato secondo un modello preconfigurato
– Avvio della contabilità “economico-patrimoniale armonizzata”
e costituisce un passaggio epocale nel dotare il settore pubblico di rendiconti adeguati sia ai fini gestionali che di comunicazione esterna, tali – come si diceva – da essere “consolidabili” a livello nazionale.

L’applicazione del nuovo sistema di rendicontazione si applica sin d’ora al bilancio di previsione, almeno di durata triennale. Nel 2020 quindi la fase di sperimentazione sarà conclusa e le nuove metodologie si applicheranno in modo ordinario – ma limitatamente a tutti gli Enti Territoriali.

Situazione internazionale
A livello di Unione Europea, più specificamente di Area EURO, la direttiva 2011/85 – corollario del c.d. “Six Pack” inteso come si diceva a far si che la “governance” economica a livello di EU divenga omogenea nell’arco di un decennio – richiede che i sistemi di contabilità pubblica siano redatti secondo un principio di competenza e che tale sistema sia esteso a tutti i sottosettori delle Amministrazioni Pubbliche, riflettendo dunque le indicazioni del citato d.lgs. 118/2011 a livello italiano.
I principi contabili di riferimento sono gli EPSAS (European Public Sector Accounting Standards), molto vicini agli IPSAS (International Public Sector Accounting Standards) già sviluppati e applicati in alcuni paesi extra-UE, replicando gli standard IFRS in vigore per il settore privato.
Ad oggi risulta che organismi sovranazionali come la Commissione Europea, l’OCSE, la NATO e l’ONU seguano gli EPSAS/IPSAS.
Criteri EPSAS/IPSAS sono applicati da tempo in Australia, Canada, USA, UK, Nuova Zelanda e in via di applicazione nella UE , in Sud Africa, Israele, Emirati Arabi).
Irlanda, Olanda e Germania risultavano in ritardo rispetto all’Italia fino al 2014, in particolare rispetto all’adozione del principio di competenza a livello nazionale.
Francia, Romania, repubblica Ceca adottavano un principio di competenza “modificato”